Nâng cao hiệu quả công tác quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ

1. Đặc thù của hoạt động quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ

Đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ là đơn vị sự nghiệp công lập do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao và cung cấp dịch vụ sự nghiệp công về lưu trữ đáp ứng yêu cầu phục vụ quản lý nhà nước và nhu cầu của xã hội. Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ là thu thập tài liệu, thống kê, chỉnh lý, bảo quản, xác định giá trị tài liệu và phục vụ khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ. Sản phẩm của các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ là loại sản phẩm đặc biệt, không phải là hàng hóa đơn giản nên không có thu để bù chi. Sản phẩm của viên chức lưu trữ tạo ra là các hồ sơ hoàn chỉnh đủ tiêu chuẩn, sắp xếp khoa học, tra cứu nhanh chóng, chính xác nhằm phục vụ các nhu cầu khai thác của xã hội. Đây là những sản phẩm vô hình, có thể sử dụng chung cho nhiều người, cho nhiều đối tượng trên phạm vi rộng; phần lớn sản phẩm của đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ là sản phẩm có tính phục vụ không chỉ dành riêng cho một ngành hay một lĩnh vực nhất định, giá trị tiêu dùng của loại sản phẩm này không mất đi mà có sự tác động lan tỏa rộng lớn. 

Từ các nghiệp vụ và hoạt động cơ bản cho thấy, đối tượng lao động của đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ là tài liệu lưu trữ, bao gồm: tài liệu giấy (các loại giấy, khổ giấy khác nhau), tài liệu phim, ảnh, ghi âm, tài liệu mộc bản, châu bản... Đối với mỗi loại hình tài liệu cần có quy trình nghiệp vụ riêng. Việc tác động và đối tượng lao động đặc thù này đòi hỏi các yếu tố kỹ thuật nghiệp vụ riêng chứ không chỉ thuần túy mang tính quản lý hành chính.

Có thể khái quát những ảnh hưởng của yếu tố đặc thù hoạt động nghiệp vụ lưu trữ tới hoạt động quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ như sau:

Thứ nhất, hoạt động nghiệp vụ lưu trữ là tác động trực tiếp vào tài liệu lưu trữ nên việc áp dụng hệ thống định mức lao động cho từng khâu nghiệp vụ, đơn giá cho từng bước công việc là rất quan trọng, đó là cơ sở khoa học trong việc lập kế hoạch và thực hiện kế hoạch; lập dự toán, giao dự toán và chấp hành dự toán.

Thứ hai, cơ sở vật chất, kho tàng, trang thiết bị xử lý nghiệp vụ được Nhà nước trang bị có tính đến nhu cầu tương lai. Vì vậy, để tránh lãng phí tài sản công, trong công tác quản lý tài chính cần có cách thức phù hợp để vừa sử dụng hiệu quả tài sản công do Nhà nước đầu tư; vừa giảm gánh nặng chi tiêu công trong việc duy tu bảo dưỡng hàng năm.

Thứ ba, yêu cầu về trình độ của đội ngũ viên chức, người lao động làm công tác lưu trữ rất đa dạng, có lao động mang tính khoa học như chỉnh lý và xác định giá trị tài liệu; có lao động đơn giản và trực tiếp như sắp xếp tài liệu lên giá, vệ sinh kho tàng. Một khâu nghiệp vụ chỉ có thể đạt được các mục tiêu khi nhân viên thực hiện đảm bảo về năng lực trình độ phù hợp. Do vậy, chính sách nhân sự cần căn cứ vào vị trí việc làm để tránh lãng phí sức lao động, bố trí nhân sự phù hợp để hoạt động nghiệp vụ đạt kết quả cao, đảm bảo tiền lương, tiền công và thu nhập cho người lao động đúng vị trí việc làm.

Thứ tư, mục đích hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ là phục vụ lợi ích công trong hiện tại và tương lai, không vì mục đích lợi nhuận. Nguồn thu từ phí, lệ phí khai thác, sử dụng tài liệu không đáng kể. Kinh phí hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ phần lớn do ngân sách nhà nước bảo đảm, kinh phí hoạt động thường xuyên vẫn được ngân sách nhà nước cấp theo biên chế được duyệt.

2. Thực trạng công tác quản lý tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ

Tương tự như các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung, các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, sau gần 15 năm thực hiện cho thấy kết quả mang lại chưa đáp ứng yêu cầu. Trước thực tiễn đó, các bộ quản lý chuyên ngành đã phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ xây dựng và trình Chính phủ sửa đổi, ban hành một số nghị định quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong từng lĩnh vực. Ngoài ra, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. 

Tuy nhiên, do trong lĩnh vực văn hóa (ngành Lưu trữ), chưa có nghị định quy định riêng nên các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ vẫn thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP. Qua khảo sát cho thấy, đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ cấp Trung ương phần lớn là đơn vị tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động. Từ khi thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP cho đến nay, công tác quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ có những bước chuyển biến đáng kể, song vẫn còn một số hạn chế sau đây:

Một là, về công tác lập kế hoạch và thực hiện kế hoạch; lập dự toán, giao dự toán và chấp hành dự toán.

Việc lập dự toán hàng năm về cơ bản đã được xây dựng dựa trên các chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu, chi ngân sách do Nhà nước quy định. Tuy nhiên, việc lập kế hoạch và dự toán từng năm chưa gắn với kế hoạch tài chính 5 năm và phương án tự chủ 3 năm của đơn vị, từ đó làm hạn chế tính dự báo, lựa chọn ưu tiên và hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước. Mặt khác, do chưa có đủ hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật trong ngành lưu trữ nên việc tính toán cơ sở lập dự toán còn gặp khó khăn, chưa theo sát thực tế, dẫn đến tình trạng thừa dự toán cần điều chỉnh trong năm, nhất là các nhiệm vụ chi không thường xuyên chuyên môn đặc thù. Hiện nay, trong ngành Lưu trữ có một số định mức kinh tế - kỹ thuật áp dụng cho các khâu nghiệp vụ đối với tài liệu lưu trữ mà các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ đang áp dụng như: về định mức thu, áp dụng tại Thông tư số 275/2016/TT-BTC ngày 14/11/2016 của Bộ Tài chính về quy định mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí  sử dụng tài liệu lưu trữ. 

Về định mức chi, phân loại, chỉnh lý tài liệu nền giấy áp dụng định mức theo Thông tư số 03/2010/TT-BNV ngày 29/4/2010 của Bộ Nội vụ quy định định mức kinh tế - kỹ thuật chỉnh lý tài liệu giấy; vệ sinh kho bảo quản tài liệu và vệ sinh tài liệu lưu trữ áp dụng định mức theo Thông tư số 15/2011/TT-BTC ngày 09/2/2011 của Bộ Tài chính; lập danh mục tài liệu hạn chế sử dụng của một phông lưu trữ áp dụng định mức theo Thông tư số 08/2012/TT-BTC ngày 09/4/2012 của Bộ Tài chính; xử lý tài liệu hết giá trị áp dụng định mức theo Thông tư số 10/2012/TT-BNV ngày 14/12/2012 của Bộ Nội vụ; tạo lập cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ áp dụng định mức theo Thông tư số 04/2014/TT-BTC ngày 02/01/2014 của Bộ Tài chính; giải mật tài liệu lưu trữ áp dụng định mức theo Thông tư số 05/2014/TT-BTC ngày 01/4/2014 của Bộ Tài chính; sưu tầm tài liệu lưu trữ quý hiếm áp dụng định mức theo Thông tư liên tịch số 129/2014/ TTLT-BNV-BTC ngày 05/9/2014 của Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính; bồi nền tài liệu giấy bằng phương pháp thủ công áp dụng định mức theo Thông tư số 12/2014/TT-BNV ngày 28/10/2014 của Bộ Nội vụ.

Ngoài ra, còn nhiều nội dung chi chưa có định mức kinh tế - kỹ thuật, nhưng các đơn vị sự nghiệp lưu trữ vẫn phải thực hiện như: chỉnh lý tài liệu phim, ảnh, ghi âm; công tác kiểm tra, kiểm kê, thống kê tài liệu; công tác nghiên cứu, tra tìm tài liệu; giao, nhận tài liệu; công tác biên soạn, xuất bản sách, ấn phẩm; công tác trưng bày, triển lãm; biên dịch tài liệu lưu trữ tiếng nước ngoài. Đây là nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng dự toán, do dự toán còn có phần cảm tính, thiếu căn cứ khoa học.

Việc chấp hành dự toán cho thấy, thời gian qua các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ đã tổ chức thực hiện tốt các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định và theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. Việc tổ chức thu phí sử dụng tài liệu đã làm tăng trách nhiệm của độc giả trong quá trình khai thác, sử dụng tài liệu, bước đầu tạo nguồn thu cho đơn vị; đồng thời tạo sự minh bạch trong quản lý, tiết kiệm các khoản thu, chi, tránh lãng phí. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ của một số đơn vị còn mang tính hình thức, chưa bao quát hết các nguồn tài chính và sử dụng nguồn tài chính, nhiều nội dung chi chưa quy định định mức cụ thể. Điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình kiểm soát chi và thực hiện quyết toán.

Hai là, về quản lý và sử dụng tài sản công.

Việc đưa tài sản công chưa sử dụng hết công suất vào hoạt động kinh doanh đã mang lại những kết quả nhất định, như tránh sự xuống cấp vô hình của tài sản; gia tăng nguồn thu sự nghiệp; tạo nguồn thực hiện chính sách cải cách tiền lương của Nhà nước; bổ sung các quỹ, nhất là quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp để có nguồn duy tu, bảo dưỡng thường xuyên tài sản, giảm gánh nặng chi tiêu ngân sách. Số tiền thu được từ kết quả của hoạt động này, sau khi chi trả các chi phí hợp lý có liên quan, thực hiện nghĩa vụ nộp thuế, phần còn lại đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ được quản lý và trích lập các quỹ theo đề án được duyệt. Tuy nhiên, một số đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ chưa xây dựng đề án sử dụng tài sản công vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết trình cấp có thẩm quyền phê duyệt đã tổ chức thực hiện; việc quản lý, kiểm tra, kiểm soát chưa chặt chẽ; công tác giám sát còn lỏng lẻo dẫn đến tình trạng thực hiện chưa nghiêm các quy định của Quy chế quản lý sử dụng tài sản công và quy định hiện hành. 

Ba là, về tiền lương và thu nhập tăng thêm của người lao động.

Việc chi trả tiền lương, tiền công và thu nhập cho người lao động về cơ bản đúng vị trí việc làm. Ngoài chế độ tiền lương theo cấp bậc và chức vụ do Nhà nước quy định, viên chức và người lao động làm nghiệp vụ còn được hưởng khoản thu nhập từ hoạt động dịch vụ xử lý nghiệp vụ tài liệu lưu trữ. Việc trả công lao động theo chế độ khoán sản phẩm đã động viên, thúc đẩy viên chức và người lao động hoàn thành khối lượng công việc lớn hơn trong khoảng thời gian cố định. Trong những năm qua, số viên chức và người lao động làm công tác nghiệp vụ đã có sự gia tăng về thu nhập. Đây là sự động viên, khích lệ rất lớn đối với người làm công tác lưu trữ. Nhưng vẫn còn một số điểm chưa hợp lý trong phân phối thu nhập chung trong toàn đơn vị, vì chỉ có những viên chức làm công tác chuyên môn được tạo điều kiện có thêm việc làm và thu nhập. Nhóm viên chức làm công tác hành chính, bảo vệ an toàn tài liệu, phục vụ khai thác tài liệu không có điều kiện thời gian và trình độ nghiệp vụ để tham gia hoạt động dịch vụ sự nghiệp lưu trữ. Vì vậy, trong đơn vị có sự chênh lệch đáng kể giữa viên chức và người lao động trong các phòng, ban.

Việc chi trả thu nhập tăng thêm cho từng viên chức và người lao động được thủ trưởng đơn vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ trên nguyên tắc: người nào làm việc có hiệu suất cao, đóng góp nhiều cho việc tăng thu, tiết kiệm chi được trả thu nhập tăng thêm nhiều hơn. Tuy nhiên, các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ cũng áp dụng khác nhau trong việc chi trả thu nhập tăng thêm. Có đơn vị chi trả theo cấp bậc, chức vụ, có đơn vị chi trả theo xu hướng cào bằng, có đơn vị chi trả theo hiệu suất công việc. Việc trả thu nhập tăng thêm như vậy chưa gắn kết quả hoạt động với lợi ích cụ thể của từng cá nhân người lao động, vì vậy chưa động viên được người lao động tăng năng suất, cải tiến kỹ thuật, phát huy sáng kiến để tăng hiệu quả hoạt động cho đơn vị.

Bốn là, về nhận thức của đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ và sự ghi nhận của công chúng.

Tư duy của một bộ phận không nhỏ viên chức còn tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào sự bao cấp của ngân sách nhà nước; chậm đổi mới, chưa chủ động tận dụng khung pháp lý mở đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trong việc tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính; chưa nỗ lực trong việc tự cân đối chi phí hoạt động thường xuyên. Sự thiếu quan tâm của công chúng và xã hội đối với công tác lưu trữ và giá trị tài liệu lưu trữ cũng là một rào cản lớn trong việc xã hội hóa nguồn lực tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ.

3. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ

Để nâng cao hiệu quả quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ, cần thực hiện những giải pháp cụ thể sau: 

Một là, ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công thuộc lĩnh vực lưu trữ và xây dựng đầy đủ hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật để thực hiện đặt hàng, giao nhiệm vụ.

Dịch vụ sự nghiệp công do các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ cung cấp thuộc loại hình dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước, là dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoặc dịch vụ sự nghiệp công chưa tính đủ chi phí trong giá, phí, được ngân sách nhà nước hỗ trợ. Loại hình này sẽ do Nhà nước ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công và định giá trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật ngành lưu trữ. Hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật áp dụng trong lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp lưu trữ là cơ sở ban hành giá dịch vụ để Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ cho đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ thực hiện hoặc đấu thầu theo quy định. Có như vậy mới thực hiện thành công việc đổi mới phương thức giao dự toán chi thường xuyên theo định mức biên chế được duyệt sang phương thức phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra, dựa trên số lượng và chất lượng dịch vụ do đơn vị cung cấp.

Hai là, đa dạng hóa, mở rộng liên doanh, liên kết, sử dụng hiệu quả tài sản công vào mục đích kinh doanh nhằm tăng nguồn thu sự nghiệp, giảm gánh nặng chi tiêu ngân sách. 

Thực hiện chủ trương xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, ngoài kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước cấp, nguồn tài chính của các đơn vị sự nghiệp lưu trữ trong thời gian tới cần được đẩy mạnh đa dạng hóa, mở rộng liên doanh, liên kết hướng tới phục vụ xã hội. Nguồn tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ cần được khai thác tích cực từ các nguồn: thu từ đặt hàng của Nhà nước; thu phí sử dụng tài liệu; thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp xử lý nghiệp vụ tài liệu lưu trữ; thu từ liên doanh, liên kết, cho thuê mặt bằng, diện tích kho lưu trữ dự phòng. Mặt khác, tích cực tuyên truyền, giới thiệu ngành Lưu trữ, giá trị tài liệu lưu trữ; chủ động công bố, giới thiệu tài liệu lưu trữ đến đông đảo công chúng để tìm kiếm nguồn tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, thu hút sự quan tâm của xã hội đến giá trị tài liệu lưu trữ để gia tăng nguồn thu.

Ba là, nâng cao chất lượng xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ.

Quy chế chi tiêu nội bộ là các quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu trong từng thời kỳ phù hợp với yêu cầu quản lý và nguồn tài chính của đơn vị. Khi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, phải thảo luận công khai, dân chủ, có sự tham gia góp ý của tổ chức công đoàn cơ sở trên nguyên tắc bảo đảm đơn vị hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao; sử dụng kinh phí  hiệu quả, tiết kiệm, tránh lãng phí; bảo đảm quyền lợi của các bên trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản. Sau khi được ban hành, quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị phải gửi cơ quan chủ quản cấp trên để báo cáo và gửi Kho bạc nhà nước nơi đơn vị mở tài khoản giao dịch để làm căn cứ kiểm soát chi.

Việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ là điều kiện không thể thiếu trong việc thực hiện đổi mới quản lý tài chính theo hướng tăng cường quyền tự chủ tài chính cho đơn vị. Đây là căn cứ để thực hiện các nội dung chi tiêu cụ thể trong đơn vị và kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu theo đúng quy định của pháp luật. Yêu cầu sử dụng nguồn tài chính là các khoản chi của đơn vị phải dựa trên các tiêu chuẩn, định mức, đúng mục đích, đảm bảo chi tiêu tiết kiệm, hợp lý, hiệu quả, chấp hành nghiêm chế độ tài chính kế toán của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. Đối với các nội dung chi đã có định mức chi theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, căn cứ vào khả năng tài chính, đơn vị được quyết định mức chi cao hơn hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và phải quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. Đối với các nội dung chi chưa có định mức theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, căn cứ tình hình thực tế, đơn vị xây dựng mức chi cho phù hợp theo quy chế chi tiêu nội bộ và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Bên cạnh đó, cần đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý tài chính của thủ trưởng đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ và viên chức làm công tác tài chính kế toán.

Bốn là, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát tài chính.

Đổi mới công tác quản lý tài chính theo hướng tăng quyền tự chủ tài chính là rất cần thiết để tạo động lực cho đơn vị phát triển, hoạt động hiệu quả, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, giám sát để hạn chế mặt tiêu cực, phát huy mặt tích cực, giúp hoạt động của đơn vị sự nghiêp lưu trữ đúng định hướng, đúng quy định của pháp luật./.

--------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với  đơn vị sự nghiệp công lập.

2. Chính phủ, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

3. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 695/ QĐ-TTg ngày 21/5/2015 ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

4. Bộ Tài chính, Hội thảo “Cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập”, 2015.

5. Bộ Nội vụ (2018), Đề án “Đổi mới cơ chế tài chính và tiền lương gắn với kết quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập lưu trữ”.

 ThS Hoàng Thị Thu Hồng - Phó Giám đốc Trung tâm Khoa học kỹ thuật Văn thư lưu trữ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước